城市改造丨新型城镇化建设和土地一级开发

来源:恒天联合   发布时间:2018-07-06 15:59:08   浏览次数:906

在1994年分税制财政体制下,土地一级开发所推动的土地供给效率的提升,逐步成为了新型城镇化建设中的关键性内容。

(一)土地制度:土地法、土改新政、土储新政

1.土地的所有制形式和用途分类

依据《中华人民共和国土地管理法(2004年修订版)》,我国存在两种土地所有制形式,即土地的国家所有制和集体所有制。国家实行土地用途管制制度,编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。简要情况可参见下表:

土地的所有制形式和用途分类表

所有制

用途

国家所有制

集体所有制

农用地

国有农用地

集体农用地

建设用地

国有建设用地

集体建设用地

未利用地

国有未利用地

集体未利用地

2.国有土地有偿使用制度

国家依法实行国有土地有偿使用制度(依法划拨国有土地使用权的除外)。国有土地有偿使用的方式包括出让、租赁、作价出资或者入股。

3.热点:招拍挂和土地装入、土地财政

2002年开始颁布实施,经2007年国土资源部修订审议通过的国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,要求“经营性(国有建设)用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。

【土地装入】

现行土地招拍挂制度已经相当严密,各种漏洞空子已经被堵得差不多了,而网上仍在探讨一些向平台公司注入土地,甚至如何低价、定价、溢价分成等方式取得商业和住宅用地,并装入平台公司的方法。

可以肯定地说,并不存在广泛可复制的绕开招拍挂的装入土地办法;而招拍挂方式装入土地,除了前期土地成本仍然未能得到覆盖以外,主要还有各种税费成本比较高的弊端,如果不是要进一步利用该地块,单纯为了充实规模,而将土地注入平台公司,其性价比是比较低的。

【土地财政】

指土地使用权出让收入形成的财政收入,属于政府性基金收入。土地财政是土地使用权市场流转、土地利用效率提升与财政体制改革等多种综合因素共同作用的结果,是一定社会发展阶段必然产生的过渡性产物,或存在于地方政府、或存在于中央政府、或二者兼有,总不能走回无偿划拨的计划经济老路了吧。

土地财政受益于房产价格的攀升:交易踊跃、价量齐升的房产交易市场,必然会拉动稀缺资源土地的价格攀升。

4.热点:集体土地入市和租售并举

国土资源部和住建部联合发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(国土资发[2017]100号文),试点“利用集体建设用地建设租赁住房”,以利于增加供应缓解矛盾、购租并举健康发展。

在不改变土地所有制性质的前提下利用集体建设用地建设租赁住房,虽然在理论上可租押不可售,保值升值功能均不佳,但基于其产生稳定可靠的现金流,金融机构对此类项目较为欢迎,且考虑到违规小产权房都有可能在一定范围内形成场外非法销售交易市场,由此集体建设用地租赁住房的市场影响尚不确定。

同期在各地开始兴起的租售并举,增加了出租房屋供应的相对比例,包括人才用房、公廉租房等等,起到了加大房屋供应、抑制价格上涨的作用。同时,租售并举也减少了产权销售房屋供应的相对比例,也有可能起到推高房价的作用。

2017—2018年以来开始试点的集体土地建设租赁住房和国有建设用地建房租售并举政策,引起了社会舆论的广泛议论,但对于市场影响趋势尚未定论。

5.热点:土储和资金财务管理办法

2018年1月,国土资源等四部门联合发布了《土地储备管理办法》(国土资规[2017]17号),财政部、国土资源部发布了《土地储备资金财务管理办法》(财综[2018]8号文),并分别废止了之前的相关文件。

两文件的发布除了补充43号等文件的相关规定、删除已列入违规的土地储备贷款等内容外,仍未对业内讨论较多的4号文 提及的“应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”,即可否将“征拆纳入购买服务”,做出明确规定,令政府筹资部门颇感失望。


(二)土地储备和一级开发

1.土地储备和一级开发的定义和区别

土地储备,在国土资规[2017]17号文《土地储备管理办法》具有其明确的定义,是指县级(含)以上国土资源主管部门……依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。简称为“储存以备供应”。

一般认为的“土地一级开发”并不是一个官方用语,在国土资源部(自然资源部)和财政部的文件中几乎未曾见过;狭义的土地一级开发,一般是指征拆建设并出让土地的行为;土地一级开发的拓展,还应进一步包括土地和产业发展规划,进而拓展到园区、片区开发,是新型城镇化建设的主要组成部分。

土地一级开发与土地储备的区别,主要是体现在有没有“土地交易环节”。

2.土地储备和一级开发的委托

按照17号文的表述,土地储备业务范围包括①征拆收回、②前期开发(七通一平 )两个重要环节,从而进行“储存以备供应”。

虽然,4号文规定“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担,各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”;但是在客观上,对于①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节,储备机构均不能独立完成,现实操作中基本上是委托给住建部门(①拆迁部门和②建设部门)来实施的;因此,也只有“储存以备供应”环节能够由储备机构独立完成;当然,交易环节是必须由国土资源及财政部门来完成的。


(三)新型城镇化建设

1.提高土地供给效率的供给侧意义

城镇化建设提出伊始,作为地方政府出让土地下游的房地产业一直相随左右,房地产业招致的批评,也一直围绕在城镇化建设的周围,甚至使人忽略了城镇化建设所真正发挥的提高土地供给效率的供给侧结构性改革意义:通过征用农村土地建设工业园区,新建工厂投资下降了10-20%左右,从而带动生产成本下降的竞争优势;其次是基础设施建设良性拉动投资和房地产业繁荣,以及增加土地收入;农民获住房、补偿,以及就业可能性,进而刺激消费。

2.从产城融合到特色小镇

新型城镇化建设理念,已从最初的城市基础配套设施建设,逐步发展到“城乡统筹、城乡一体、产业互动”的产城融合阶段,并提出了“产业特色鲜明、服务便捷高效、文化浓郁深厚、环境美丽宜人、体制机制灵活”的特色小镇小城镇方向。

3.城镇化建设与土地一级开发

从产城融合到特色小镇,不同升级版本的城镇化建设,都必须包含把农村建设成城镇的过程。不涉及一级土地整理的产城融合或特色小镇项目,虽然可能本身并不违规,但该项目并不属于城镇化项目;而是竞争激烈的房地产业与其他低利润行业的复合产物,无法享受土地供给效率提高而产生的利润空间,激烈竞争和利润空间狭窄导致了项目举步维艰,这一原因是小镇类项目倒下的主要因素。

(四)土地一级开发的融资模式

1.购买服务在土地开发领域的应用

(1)政府购买服务确定可以适用于棚改项目(及易地扶贫搬迁,不含建设内容),但是在购买服务管理办法征见稿发布之后,因限制购买服务年限最长不超过3年,实质上难以完成棚改项目,在未来出台的正式稿中,有可能仍然坚持这一要求,而导致实操中不能使用购买棚改服务;

(2)对于是否可以购买一般征拆服务,文件上没有明文禁止,但实操中争议很大,需要结合具体情况甄别判断,购买服务征见稿发布之后,总体上更加看空;

(3)储备土地的前期开发(“七通一平”)确定不可以纳入购买服务,可以通过采购工程的方式来进行。

出让收入:购买服务项目要求纳入预算,不要求以土地出让收入作为还款来源。

2.PPP在土地开发领域的应用

单独的土地开发项目,不论是土地一级开发,还是二级开发,或二者合并,都不可以作为PPP项目申报,因此涉及土地开发领域的PPP模式,主要应用在片区综合开发项目之中,在交通、市政、公用等项目,在园林、环保项目中也有应用。

出让收入:按照91号文要求,在PPP项目中,PPP项目主体或其他社会资本,不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。因此,在PPP项目的财政承受能力评价中,不可以将预期土地出让收入作为财政承受能力安排测算依据。

因为政府性基金收入主要是由土地出让收入构成的,从数学计算的角度来说,使用政府性基金收入和土地出让收入作为安排测算依据是基本相似的,故是否可以使用政府性基金收入作为财政承受能力来源,目前有争议。该类项目参与者较多认为可以,其他者很多认为不可以。

3.搬迁安置融资在土地开发领域的应用

与回迁房开发建设相似的,工业地产开发也提供了搬迁安置功能,共同拓展了土地开发领域广义PPP的崭新思路。同时,回迁房住宅和周边配套商业开发及基础建设等可以与购买棚改服务配合进行,但考虑到购买服务征见稿的发布,在相关配合方案中,要考虑到征见稿正式实施后,可能对于购买棚改服务产生的影响。

出让收入:比较确定的是,被拆迁地块的土地出让收入不能作为还款来源。另一方面,在搬迁安置融资项目中的应收补偿款可否作为质押,尚有一定争议。

4.土地前期开发

依照《土地储备资金财务管理办法》(财综[2018]8号)规定,储备土地的前期开发,仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。

ACM 开始于江苏文件,正名于发改委406号文,抹去了ACM心里的BT违规阴影,从而在理论上将其纳入合规范围。ACM提出了政府采购工程的发展思路,能够作为与征拆环节配套的七通一平建设环节的辅助手段。

5.其他手段的辅助作用

土储专项债券也是地方政府合规举债渠道。

来源:金融监管研究院 

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