当前金交领域监管政策梳理与解读 | “金交”专题一

来源:恒天联合   发布时间:2018-12-21 14:26:46   浏览次数:400

2018年是强监管的一年,各类金融机构业务都受到巨大的冲击与影响。但与此同时,2018年也成为地方金融资产交易场所大发展的一年。在各类交易通道被叫停的情况下,金交场所成为为数不多的金融产品挂牌通道,一时间金交场所成为市场中的“香馍馍”,受到越来越多市场目光的关注,整个金交行业也伴随着这股热潮走到了金融舞台中央。

但伴随金交行业繁荣发展的同时,各类问题频出,不合规操作见诸报端,也引发了监管层的重视,从最近的证监会领导讲话,到之前的清整联办文件,金交行业即将迎来强监管时代。在这样的背景下,金交场所受到哪些监管政策规范?该如何直面监管?未来监管趋势又会如何?

 一、金交监管政策的源头——38号文《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》

1.发布时间:2011年11月11日

2.发文主体:国务院

3.文件性质:行政规章

4.核心内容:

该文件分为四部分内容,分别为:(1)高度重视各类交易场所违法交易活动蕴藏的风险;(2)建立分工明确、密切协作的工作机制;(3)健全管理制度、严格管理程序;(4)稳妥推进清理整顿工作。

5.对金交行业的规范与影响:

1)标志着监管层面,认识到各类交易场所中蕴含的风险,正式对各类交易场所进行全面性的整顿与管理。

根据文件中内容,交易场所被视为是为所有市场参与者提供平等、透明交易机会,进行有序交易的平台,具有较强的社会性和公开性。同时明确指出交易场所具有金融属性和风险属性,特定的金融交易业务,如证券、期货等,必须在经批准的特定场所进行。

同时在交易场所管理方面,要求“各类交易场所要建立健全规章制度,严格遵守信息披露、公平交易和风险管理等各项规定。建立与风险承受能力、投资知识和经验相适应的投资者管理制度,提高投资者风险意识和辨别能力,切实保护投资者合法权益。”,就交易场所管理制度、投资者权益保护进行了细化要求与统一规范。

2)初步建立了交易场所的监管体系,成立由证监会牵头,有关部门参加的“清理整顿各类交易场所部际联席会议”。

根据文件中内容“联席会议的主要任务是,统筹协调有关部门和省级人民政府清理整顿违法证券期货交易工作,督导建立对各类交易场所和交易产品的规范管理制度,完成国务院交办的其他事项。联席会议日常办事机构设在证监会。”,因此一般认为地方金融资产交易场所的监管主体是证监会牵头的部际联席会议。

但文件中同时指出,“联席会议不代替国务院有关部门和省级人民政府的监管职责。对经国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所,由国务院金融管理部门负责日常监管。其他交易场所均由省级人民政府按照属地管理原则负责监管。”也就是说,落实到具体执行层面,监管机构是各省的金融办。

因此,在38号文中,初步建立起从证监会联席会议到地方金融办的监管体系,但在后续发展中,证监会联席会议往往并没能起到监管作用。由于监管上“多龙治水”现象的存在,导致各地金交场所,往往由各省金融办负责监管。而这一监管权利的下放,也引发各地金交监管政策不统一,各地金交业务模式、备案标准不一,也导致出现金交行业一省一特色,缺乏统一标准的问题。

同时作为实际监管方的各省金融办在监管上存在诸多不足,一方面监管独立性、客观性存疑,各省金交场所往往具有当地国资背景,与所在监管区域存在盘根错节的关系,因此由各省金融办自行监管,监管的客观性、独立性难以保障。另一方面,在监管专业性上,金交行业涉及业务领域较多,专业性要求较高,地方监管团队能否符合业务专业性要求,同样存疑。

3)确立了交易场所基础性业务要求,划定业务红线。

根据文件中内容“除依法设立的证券交易所或国务院批准的从事金融产品交易的交易场所外,任何交易场所均不得将任何权益拆分为均等份额公开发行,不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易;不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易,任何投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于5个交易日;除法律、行政法规另有规定外,权益持有人累计不得超过200人。”

对于金交场所的业务范围,一直存在很多争议,在38号文通过禁止性规定来明确金交场所的业务范围,如不得发行需经主管部门批准的证券、期货产品,不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易,不得将权益性标准化产品拆分,以及对于权益持有人人数限制200人以下等等。这些基础性要求,都在金交场所业务开展中有所体现,尤其是在人数限制方面,各地金交所对备案挂牌产品的投资者人数都要求在200人以下,以符合38号文的规定。


二、38号文的配套落实细则——37号文《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》

1.发布时间:2012年7月12日

2.发文主体:国务院办公厅

3.文件性质:规范性文件

4.核心内容:

37号文的发布,主要为配合38号文规范内容的落实,其内容分为五个方面,具体如下:(1)全面把握清理整顿范围;(2)准确适用清理整顿政策界限;(3)认真落实清理整顿工作安排;(4)严格执行交易场所审批政策;(5)切实贯彻清理整顿工作要求。

5.对金交行业的规范与影响:

1)将交易场所整顿业务范围进一步细化,明确政策监管界限。

根据文件中第二部分内容,共有六类业务被明令禁止,并作为整顿的核心内容。分别是:不得将任何权益拆分为均等份额公开发行、不得采取集中交易方式进行交易、不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易、权益持有人累计不得超过200人、不得以集中交易方式进行标准化合约交易、未经国务院相关金融管理部门批准,不得设立从事保险、信贷、黄金等金融产品交易的交易场所,其他任何交易场所也不得从事保险、信贷、黄金等金融产品交易。

这些违规业务,也是后续监管活动的关注重点,尤其是其中提及的人数限制、以及不得从事信贷类产品交易等。在过往的监管中,对于这些业务只是进行形式审查,导致很多机构通过产品变相拆分,规避200人限制,以及将底层资产包装,模糊实质信贷投向。但在金交行业强监管时代到来后,这一范围限制,必将被严格执行,监管审查上,也将从形式审查,转向实质审查。

2)明确了证监会联席会议监管工作流程。

根据文件内容,就清理整顿工作安排划分了四大步骤,分别是排查甄别、整改规范、检查验收以及分类处置。在具体落实中,要求各省级人民政府按照38、37文内容要求落实,在具体执行中一般由各省金融办负责。

37号文中明确了证监会联席会议的监管地位及监管流程,要求“各省级人民政府要在清理整顿工作基本完成后,对清理整顿工作过程、政策措施、验收结果、日常监管和风险处置等情况进行全面总结,并书面报告清理整顿各类交易场所部际联席会议。”也就意味着,由证监会联席会议就各地整顿监管情况进行核查,并由证监会联席会议统领协调后续的交易场所整顿治理工作。

同时在联席会议与地方政府间监管权责划分上,37号文指出“各省级人民政府要制定本地区各类交易场所监管制度,明确各类交易场所监管机构和职能,加强日常监管,建立长效机制,持续做好各类交易场所统计监测、违规处理、风险处置等工作。相关省级人民政府要加强沟通配合和信息共享。联席会议成员单位和国务院相关部门要做好监督检查和指导工作。”

即地方政府,尤其是地方金融办负责日常监管、统一区域性监管政策,而联席会议负责对各地监管情况的检查,并统筹全局,进行监管指导工作。

因此,37号文中是将证监会联席会议在金交场所的监管地位进一步明确,也为后续金交场所监管活动埋下了伏笔。

3)收紧交易场所新设,规范设立审批流程。

2010年第一家地方金融资产交易场所——北京金融交易所成立,到2018年年底地方金融资产交易场所总数在70家左右,意味着在过去八年间金交场所的增长一直在可控制范围内。这一现象要归功于37号文的出台,其在金交行业发展初期,就设定了严格的审批程序,避免行业内机构野蛮增长,也有助于其后续的监管与规范。

根据文件中内容,“凡新设交易所的,除经国务院或国务院金融管理部门批准的以外,必须报省级人民政府批准;省级人民政府批准前,应取得联席会议的书面反馈意见。”因此,金交场所设立程序,一般要经省级政府批准,同时要取得联席会议的反馈意见,这样的流程设计,在一定程度上,通过联席会议制约省政府大肆批准金交场所新设的行为,让整个金交行业的机构数量增长稳定。

与此同时,文件中明确了交易场所设立的原则,即“总量控制、合理布局、审慎审批”。在这一原则的指导下,今年各地金交场所新设进一步收紧,并处于暂停受理新设的状态。


三、金交业务领域的重大削减——29号文《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知 整治办函[2018]

1.发布时间:2018年3月28日

2.发文主体:互联网金融风险专项治理领导小组办公室

3.文件性质:规范性文件

4.核心内容:

29号文主要针对于互联网资管业务进行整顿,其内容分为四部分,分别为:(1)验收标准;(2)验收流程;(3)分类处置;(4)其他相关要求。